Südkoreas Verteidigungsminister Song Young-Moo hat vor zwei Wochen die Möglichkeit einer Rückkehr der US-amerikanischen Atomwaffen in sein Land ins Spiel gebracht und das mit der aktuellen Entwicklung begründet. Überzeugend ist dieser Vorwand nicht, denn einer seiner Vorgänger, Kim Taeyoung, hatte schon im November 2010 bei der Befragung durch einen Parlamentsausschuss davon gesprochen, dass diese Option von einer gemeinsamen amerikanisch-koreanischen Arbeitsgruppe »geprüft« werde, die einen Monat vorher gebildet worden war.
Die Entscheidung zum Abzug aller Atomwaffen aus Südkorea hatte US-Präsident George H. W. Bush am 27. September 1991 bekanntgegeben. Die USA hatten dort damals rund hundert »taktische« Atomwaffen einschließlich nuklear bestückbarer Artilleriegranaten stationiert. Ihr Abzug hatte zwei Aspekte: Erstens war die Entscheidung nicht auf Korea beschränkt, sondern galt weltweit. Acht Tage später ordnete auch KPd SU-Generalsekretär Michail Gorbatschow an, alle im Ausland stationierten »taktischen« Atomwaffen der Sowjetunion zurückzuholen. Zweitens öffnete Bush so auch den Weg, mit scheinbar besseren Argumenten gegen die damals noch ganz am Anfang stehenden Atomwaffenpläne Nordkoreas vorzugehen. Zur Erinnerung: Bis zur ersten nuklearen Versuchsexplosion der Demokratischen Volksrepublik Korea (DV RK) im Jahr 2006 sollten noch fünfzehn Jahre vergehen. Am 20. Januar 1992 unterschrieben die beiden koreanischen Staaten die »Gemeinsame Erklärung zur Entnuklearisierung der Koreanischen Halbinsel«. Darin verpflichteten sie sich, Atomwaffen »nicht zu testen, zu produzieren, zu erwerben, zu besitzen, zu lagern, zu stationieren oder einzusetzen«, Kernenergie nur zu friedlichen Zwecken anzuwenden und weder Anlagen zur Wiederaufarbeitung von nuklearem Material noch zur Anreicherung von Uran zu betreiben. Es ist dieses Abkommen von 1992, zu dessen Wiederbelebung auch Russland und China die DVRK ständig zu drängen versuchen.
Der »Gemeinsamen Erklärung« war jedoch, zumindest bis heute, keine große Zukunft beschieden. Die Vereinbarung sah gegenseitige Inspektionen zur Verifizierung der Einhaltung der Verpflichtungen vor. Nordkorea stellte sich auf den Standpunkt, dass es erstens nur seinen Atomreaktor bei der Stadt Yongbyon für die Experten zur Überprüfung öffnen müsse und dass zweitens regelmäßige Inspektionen in allen südkoreanischen US-Militäranlagen erforderlich seien. Tatsächlich wäre die Rückverlagerung der US-amerikanischen Atomwaffen jederzeit möglich und nur eine Frage weniger Tage gewesen. Aber weder Washington noch die Regierung in Seoul wollten auf die Forderungen Pjöngjangs nach Garantien, dass die US-Antomwaffen nicht einfach wieder auf der Halbinsel stationiert würden, eingehen. So gelangten die Gespräche zwischen den beiden koreanischen Staaten über die praktische Umsetzung der »Gemeinsamen Erklärung« bald in eine Sackgasse. Auch die Beziehungen zwischen den USA und Nordkorea verschlechterten sich wieder.
Die gebaute Reaktoren
Schließlich beendete das amerikanisch-nordkoreanische »Agreed Framework« vom 21. Oktober 1994 eine achtzehn Monate währende scharfe Konfrontation. Auf dem Höhepunkt des Konflikts hatte der damalige Präsident William Clinton alle Vorbereitungen für Militärschläge gegen Nordkorea treffen lassen. Auslöser für diese dramatische Verschärfung der Situation war im Februar 1993 eine Auseinandersetzung zwischen der DVRK und der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO) um die Untersuchung zweier Anlagen, in denen die in Wien ansässige Behörde Lager für nuklearen Abfall vermutete. Pjöngjang verweigerte die geforderte Inspektion vor Ort und kündigte am 12. März 1993 seinen fristgemäßen Austritt aus dem Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen (NPT) an. Dazu ist jeder Unterzeichnerstaat des Vertrages berechtigt, wenn er die geplante Maßnahme unter Berufung auf »nationale Sicherheitsinteressen« drei Monate vorher bekanntgibt. Der nordkoreanische Schritt wäre also am 12. Juni 1993 wirksam geworden. Aber genau einen Tag vorher suspendierte die DVRK nach Verhandlungen mit den USA ihren Austritt und erklärte sich zur weiteren Zusammenarbeit mit der IAEO bereit. Die US-Regierung ihrerseits gab das Versprechen ab, gegen Nordkorea keine Militärgewalt anzuwenden und sich nicht in die inneren Angelegenheiten des Landes einzumischen.
Nach einer neuerlichen Zuspitzung des Konflikts zwischen der DVRK und der Atomenergie-Behörde erklärte die Regierung in Pjöngjang am 13. Juni 1994 ihren Austritt aus der IAEO. Zwei Tage später handelte der frühere US-Präsident Carter als Vermittler zunächst einen vorläufigen Kompromiss und anschließend das am 12. August 1994 unterzeichnete »Agreed Statement« aus. Dieses legte bereits die Grundlagen für das zwei Monate später geschlossene Abkommen fest.
Kern des »Agreed Framework« vom 21. Oktober 1994 war die Ersetzung der drei graphit-moderierten nordkoreanischen Reaktoren (von denen zwei noch im Bau befindlich waren) durch Leichtwasserreaktoren. Hintergrund war, dass das aus solchen Anlagen gewinnbare Plutonium weniger zur Herstellung von Nuklearwaffen geeignet ist. Die neuen Atomkraftwerke sollten im Jahr 2003 mit einer Gesamtleistung von 2.000 Megawatt betriebsfertig sein. Um den Bau zu finanzieren und durchzuführen, sollte ein internationales Konsortium gebildet werden.
Die DVRK verpflichtete sich, innerhalb eines Monats nach Unterzeichnung des Abkommens ihr gesamtes Atomprogramm »einzufrieren«, also sämtliche Anlagen und Baustellen unter Kontrolle der IAEO stillzulegen. Als Entschädigung für die dadurch zeitweise entgangene Energie sollte Nordkorea bis zur Inbetriebnahme der Leichtwasserreaktoren jährlich 500.000 Tonnen Schweröl oder deren Äquivalent in Strom erhalten. Parallel zur Fertigstellung der neuen Reaktoren sollten schließlich alle anderen Atomanlagen der DVRK endgültig demontiert werden. Das Abkommen enthielt außerdem die allgemeine – und praktisch folgenlose – Absichtserklärung, dass beide Seiten »die vollständige Normalisierung ihrer politischen und wirtschaftlichen Beziehungen« anstrebten.
Blockadepolitik der Republikaner
Am 8. November 1994, zweieinhalb Wochen nach Unterzeichnung des Agreed Framework, wurden in den USA neue Abgeordnete und Senatoren gewählt. Ergebnis war, dass die Republikaner ab Januar 1995 in beiden Häusern des Kongresses die Mehrheit hatten. Sie verurteilten den Vertrag als »Appeasement« und behinderten auf jede nur mögliche Weise seine Durchführung. Wie weit die Republikaner damit wirklich die Absichten der Clinton-Regierung konterkarierten oder ob man sich insgeheim nur die Bälle zuschob, ist nicht sicher einzuschätzen. Tatsache bleibt jedenfalls, dass die USA fast vom ersten Moment an vertragsbrüchig wurden. Im Gegensatz dazu hielt sich die DVRK an ihren Verpflichtungen aus der Vereinbarung.
Zwar wurde wenige Monate nach Abschluss des Abkommens, im März 1995, das internationale Konsortium KEDO (Korean Peninsula Energy Development Organization) gebildet, das die versprochenen neuen Leichtwasserreaktoren errichten sollte. Aber unter immer neuen Vorwänden verzögerten die USA und Südkorea, das innerhalb der KEDO federführend war, den Baubeginn. Mal waren es angebliche Spionagefahrten nordkoreanischer U-Boote, mal Raketentests. Gemeinsam war sämtlichen Vorwänden, dass sie mit dem, was im »Agreed Framework« geregelt worden war, nicht das Geringste zu tun hatten. Zusätzlich blockierten die Republikaner im amerikanischen Kongress die Zahlungen der USA an die KEDO. Es dauerte bis zum August 2002, bis die KEDO überhaupt mit den Bauarbeiten für den ersten der drei Leichtwasserreaktoren begann, die ja laut Vertrag bereits im Jahr 2003 fertiggestellt sein sollten. Nun wurde über einen Termin im Jahr 2008 gesprochen, aber am 1. Juni 2006 gab der KEDO-Vorstand die endgültige Einstellung des gesamten Projekts bekannt.
Als zentraler, immer wiederkehrender und propagandistisch strapazierter Vorwand der amerikanischen Seite für die Nichterfüllung des 1994er Abkommens erwiesen sich die nordkoreanischen Raketentests. Im Kern ging es dabei um die Verbesserung der Reichweite. Raketen waren jedoch nicht Gegenstand des »Agreed Framework«, sie wurden dort nicht einmal erwähnt. Die DVRK hatte damit auch nicht gegen irgendein anderes bilaterales oder internationales Abkommen verstoßen. Aber um der Gegenseite ein zentrales Scheinargument zu nehmen, hatte Pjöngjang im September 1999 ein Moratorium für Raketentests bekanntgegeben. Im Gegenzug hatte die US-Regierung eine Lockerung der Sanktionen versprochen. Clinton war dieser Zusage allerdings erst im Juni 2000, wenige Monate vor dem Ende seiner Amtszeit nachgekommen. An das Testmoratorium hielt sich Nordkorea trotz zahlreicher Provokationen der USA immerhin bis Anfang Juli 2006.
Provozierte Eskalation
Unter Clinton hatten sich die USA weit vom 1994er Abkommen entfernt. George W. Bush, dessen Amtszeit im Januar 2001 begann, vollzog schließlich den offenen Bruch mit dem »Agreed Framework«. Am 29. Januar 2002 bezeichnete der Präsident in seiner Rede zur Lage der Nation Nordkorea neben Irak und Iran als der von ihm erfundenen »Achse des Bösen« zugehörig. Das kam einer Kriegserklärung nahe. Im März desselben Jahres berichteten die US-Medien, vermutlich auf Grund gezielter Informationen, dass die neuen Kriegsplanungen des Pentagon den »präventiven« Einsatz von Atomwaffen gegen »Schurkenstaaten« vorsähen, wobei die DVRK namentlich genannt wurde.
Mitten in dieser Phase zunehmender Spannungen kehrte James Kelly, Unterstaatssekretär im Außenministerium, im Oktober 2002 von einem Besuch in Pjöngjang mit einer sensationellen Neuigkeit zurück: Seine nordkoreanischen Gesprächspartner hätten ihm gegenüber die Existenz eines geheimen Programms zur Uran-Anreicherung zugegeben. Theoretisch könnte das – neben der Gewinnung von Plutonium aus verbrauchten Brennstäben – ein zweiter Weg zur Herstellung von Atomwaffen sein.
Die DVRK widersprach Kellys Behauptung sofort. Aber erst im Februar 2007 gaben schließlich US-amerikanische Geheimdienstkreise zu, dass es noch keine gesicherten Erkenntnisse gebe, ob Nordkorea wirklich auf dem Gebiet der Uran-Anreicherung gearbeitet hat und auf welcher Stufe sich die Entwicklung befindet. In der Zwischenzeit jedoch hatte das von Kelly in die Welt gesetzte Gerücht eine gefährliche Kettenreaktion ausgelöst. Am 14. November 2002 gab Präsident Bush die endgültige Einstellung von Öllieferungen an die DVRK bekannt. Am 13. Dezember forderte Pjöngjang die IAEO auf, die Siegel und die Überwachungskameras aus den stillgelegten Atomanlagen zu entfernen. Aufgrund des Verhaltens der US-Regierung sei man zur Wiederinbetriebnahme und zum Weiterbau gezwungen, um die Energieversorgung zu sichern. Am 27. Dezember ordnete die nordkoreanische Regierung die Ausweisung der IAEO-Inspektoren an. Und am 10. Januar 2003 gab die DVRK schließlich ihre Absicht bekannt, mit sofortiger Wirkung aus dem Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen auszutreten. Der NPT sieht zwar, wie bereits weiter vorn erläutert, eine Kündigungsfrist von drei Monaten vor. Doch die nordkoreanische Regierung argumentierte, dass sie daran nicht gebunden sei, weil sie den schon 1993 mitgeteilten Austritt lediglich suspendiert, aber nicht förmlich widerrufen habe.
Daraufhin beschuldigte die IAEO Nordkorea am 12. Februar 2003, gegen den NPT zu verstoßen, und schaltete den UN-Sicherheitsrat ein. Dieser drückte am 9. April 2003 zwar seine »Besorgnis« aus, beschloss aber keine Sanktionen und nicht einmal eine förmliche Verurteilung der DVRK, für die es auch keine juristische Handhabe gab. Im August 2003 begannen aufgrund einer chinesischen Initiative die Sechsergespräche, an denen neben den beiden koreanischen Staaten und China auch die USA, Russland und Japan beteiligt sind.
Am 19. September 2005 schien mit der Verabschiedung einer Gemeinsamen Erklärung erstmals ein Durchbruch in den Verhandlungen erreicht. Die scheinbare Einigung brach aber schon am folgenden Tag zusammen. Da wurde nämlich deutlich, dass das Versprechen der US-Regierung, den Bau von Leichtwasserreaktoren in Nordkorea erneut »prüfen« zu wollen, auf beiden Seiten ganz unterschiedlich ausgelegt wurde. Die Amerikaner bestanden darauf, über diese Frage erst nach der endgültigen Demontage aller nordkoreanischen Nuklearanlagen zu sprechen. Die DVRK hingegen forderte, dass dieser Punkt zeitgleich mit einem erneuten »Einfrieren« ihres Atomprogramms verhandelt und positiv entschieden werden müsse.
Auf diesen Vorgang bezog sich Russlands Präsident Wladimir Putin offenbar, als er am 7. September dieses Jahres in einer Rede daran erinnerte, dass die Konfliktparteien im Jahr 2005 kurz vor einer Einigung gestanden hätten. »Es wurden Vereinbarungen erreicht, durch die Nordkorea die Verpflichtung übernahm, seine Atom- und Raketenprogramme zu beschränken. Alle anderen an diesem Prozess Beteiligten versprachen, ihren Beitrag dazu zu leisten. Aber dann fing jemand an, von Nordkorea etwas zu verlangen, was es nicht versprochen hatte. So verschlechterte sich die Situation bis zum gegenwärtigen Zustand.«
Im Jahr 2006 spitzte sich die Konfrontation weiter zu. Nordkorea führte Anfang Juli mehrere Teststarts von Raketen mit größerer Reichweite durch. Südkorea reagierte mit der Einstellung seiner Lebensmittelhilfe für den Norden. Am 15. Juli verabschiedete der UN-Sicherheitsrat erstmals Sanktionen gegen die DVRK. Am 9. Oktober gab die Regierung in Pjöngjang die erste Versuchsexplosion eines nuklearen Sprengsatzes bekannt. Darauf folgte am 16. Oktober ein weiterer Sanktionsbeschluss des Sicherheitsrats. Aber zwei Wochen später stimmte Nordkorea der Wiederaufnahme der Sechsergespräche zu, die seit November 2005 unterbrochen gewesen waren.
Neuerliches Abkommen
Die neuen Gespräche schienen schon nach wenigen Wochen erfolgreich. Am 13. Februar 2007 wurde eine Vereinbarung geschlossen, mit der die DVRK sich zur Stillegung ihres Atomreaktors bei der Stadt Yongbyon verpflichtete. Auch die Wiederaufarbeitungsanlage, in der aus den verbrauchten Brennstäben des Reaktors waffenfähiges Plutonium gewonnen wurde, sollte geschlossen werden. Am 3. Oktober 2007 sagte Nordkorea außerdem zu, bis Jahresende eine vollständige Liste seiner Nuklearanlagen, eine bis in die 1980er Jahre zurückreichende Entwicklungsgeschichte seines Atomprogramms und eine Aufstellung seiner Plutoniumvorräte zu liefern. Dieser Verpflichtung kam die DVRK – mit nachvollziehbar begründeten Verzögerungen und Aufschüben – schließlich am 8. Mai 2008 nach, als sie in Pjöngjang einer US-Delegation eine 18.000 Seiten umfassende Dokumentation übergab.
Das Abkommen vom 13. Februar 2007 sah letztlich die Demontage aller nordkoreanischen Atomanlagen vor. Es enthielt für dieses Ziel aber weder konkrete Schritte noch einen Zeitplan. Somit war absehbar, dass noch komplizierte Verhandlungen bevorstanden. Im Juli 2007 traf erstmals seit der Ausweisung der internationalen Inspekteure im Dezember 2002 wieder ein Team der IAEO in Nordkorea ein, um die Abschaltung des Reaktors zu bestätigen und zu überwachen.
Als unmittelbare Gegenleistung sollte die DVRK zunächst 50.000 Tonnen Schweröl bekommen. Darüber hinaus enthielt das Abkommen auch das Versprechen, dass Nordkorea in einem nicht definierten längeren Zeitraum »wirtschaftliche und humanitäre Unterstützung bis zum Gegenwert von einer Million Tonnen Schweröl« erhalten sollte. Voraussetzung dafür war aber die endgültige Aufgabe des nordkoreanischen Atomprogramms und die Ablieferung des schon produzierten Plutoniums. Die über die ersten 50.000 Tonnen Schweröl hinausgehenden Lieferungen sollten jeweils nur im Tausch gegen konkrete Schritte der DVRK erfolgen, über deren Abfolge noch zu verhandeln war.
Auch diese Vereinbarungen, in denen zentrale Streitfragen »ausgespart« worden waren, wurden nicht lange eingehalten. Bis zum Dezember 2008 hatten die USA rund 550.000 Tonnen Schweröl an Nordkorea geliefert, also nicht viel mehr als die Hälfte der versprochenen Gesamtmenge von einer Million Tonnen. Kurz darauf verkündete Präsident George W. Bush das Ende der Lieferungen.
Im Laufe des Jahres 2009 spitzte sich der Konflikt erneut zu. Äußerer Anlass, aber nicht alleinige Ursache waren die scharfen Reaktionen der »internationalen Gemeinschaft« auf die Raketentests der DVRK. Tatsächlich verstießen diese weder gegen allgemeingültige Verträge noch gegen spezifische Abkommen. Ebenso wie bei den Resolutionen des UN-Sicherheitsrats gegen das nordkoreanische Nuklearwaffenprogramm ging und geht es nur um den Anspruch des Gremiums und der dort tonangebenden Atommächte, ohne institutionalisierte Widerspruchsmöglichkeiten »rechtsschöpfend« tätig zu werden und einzelne Staaten völkerrechtlich nicht fundierten Sondervorschriften zu unterwerfen.
Zweiergespräche
Am 14. April 2009 erklärte die Regierung in Pjöngjang ihren Ausstieg aus den Sechsergesprächen, die seither noch nicht wieder aufgenommen wurden. Zwei Tage später gab die DVRK die erneute Ausweisung der IAEO-Inspektoren bekannt. Am 25. Mai desselben Jahres ließ die Regierung Nordkorea die zweite unterirdische nukleare Testexplosion auslösen. Anscheinend war diese hauptsächlich als Demonstration eigener Stärke gemeint. Denn am 5. Oktober 2009 berichtete die chinesische Nachrichtenagentur Hsinhua über den Wunsch des damaligen nordkoreanischen Partei- und Staatschefs Kim Jong-Il, »an den Verhandlungstisch zurückzukehren«. Dem widersetzten sich jedoch die USA und Südkorea. Sie verlangten von der Regierung in Pjöngjang als Voraussetzung für neue Gespräche »Signale« für die »ehrliche Absicht« der DVRK und nicht näher bezeichnete »spezielle Maßnahmen«.
Indessen nutzte die von Barack Obama geführte US-Regierung die
Unterbrechung der Sechsergespräche, um im Juli 2011 geheime
Zweiergespräche mit Nordkorea aufzunehmen. Die Schauplätze waren New
York, Genf und Beijing. Der überraschende Tod Kim Jong Ils am 17. Dezember
2011 führten nur zu einer kurzen Unterbrechung. Am 29. Februar 2012 ließ
sein Sohn und Nachfolger Kim Jong-Un ein einseitiges Moratorium zur
unbefristeten Unterbrechung aller Atom- und Raketenversuche verkünden.
Gegenleistungen der USA, insbesondere die Lieferung von Lebensmitteln,
waren zwar in der Diskussion, jedoch nicht verbindlich versprochen. Aber
schon im April desselben Jahres teilte die Regierung in Pjöngjang mit,
dass sie sich an ihr Moratorium nicht mehr gebunden fühle. Äußerer
Anlass war die vom UN-Sicherheitsrat einstimmig beschlossene Verurteilung
des Starts eines nordkoreanischen Wettersatelliten. Seither haben keine
neuen Verhandlungen über eine diplomatische Lösung des Konflikts mehr
stattgefunden.